反垄断执法初期面临的挑战
2007年8月30日第9届全国人大常委会第29次会议通过的《中华人民共和国反垄断法》将于2008年8月1日开始实施。反垄断法作为一部规范国家经济秩序和市场秩序的基本法律制度，将对我国经济生活和各个经济领域产生重要影响。但是，另一方面,因为我国经济转型的任务尚未彻底完成，*府和企业的反垄断意识还比较淡薄，再加上反垄断法本身有很多不足之处，我国反垄断初期执法面临很多挑战。 我国反垄断执法的最大挑战来自人们对这部法律立法目的的认识。反垄断法第1条规定，“为了预防和制止垄断行为，保护市场竞争，提高经济运行效率，维护消费者合法权益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”这说明，反垄断法的直接目的是预防和制止垄断，保护市场竞争，最终目的是提高经济效率，维护消费者合法权益和社会公共利益。经济运行效率或者经济效率一般被理解为资源配置效率和生产效率。市场竞争必定提高资源配置效率，也可以提高企业生产效率，这两种效率都会造福于社会，提高消费者的福利。然而，社会公共利益则是一个比较有争议的概念。字面上讲，社会公共利益不是个别人的利益，也不是个别集团的利益，而是一种普遍的和社会的利益。但是不管如何解释，社会公共利益都是一个比较模糊的概念，从而也是一个比较灵活的概念。反垄断法第15条和第28条都规定，当事人可以“社会公共利益”为理由，要求垄断协议或者经营者集中得到豁免。然而在实践中，哪些企业最有可能以“社会公共利益”为由从反垄断法得到豁免呢？显然主要是国有大企业。当然，由于我国当前处于经济体制转型时期，立法者确有必要考虑很多问题，一部法律有多个甚至相互冲突的目的是可以理解的。但这种情况下，人们势必会提出这样一个问题，即在竞争*策和产业*策发生冲突的情况下，哪一个*策应当优先。我认为，出于反垄断和保护市场竞争的目的，反垄断执法机构不应当批准可能导致垄断或近乎垄断的企业并购，因为这种并购会损害消费者的选择权，总体上损害社会公共利益。 我国反垄断执法面临的第二大挑战是缺乏一个统一、权威和独立的反垄断执法机关。反垄断法与一般民商法不同，与反不正当竞争法也不同，它的任务不仅要与大企业集团或者垄断企业的限制竞争行为做斗争，而且还会涉及*府部门滥用行*权力限制竞争的行为。因此，这个机构应当有权威，有地位，有独立性，否则其执法工作就会受到其他*府部门的干扰和影响。然而，根据反垄断法第10条以及国务院有关部门的解释，在我国反垄断执法初期，商务部、国家工商总局和国家发展改革委员会三家机构分头执法已成定局。反垄断多头执法是人们不愿意看到的一种安排。这不仅因为同一职能设置多个机构会导致执法成本高而效率低，且这些机构之间不可避免地会产生争执和摩擦。从长远的观点看问题，应将几个反垄断行*执法机构整合为一个统一的机构。 反垄断执法的第三个瓶颈是行*垄断。反对行*垄断是我国反垄断法的一项重要任务。除了总则性的第8条规定，我国反垄断法还有反对行*垄断的专章规定。然而遗憾的是，反垄断法没有把行*垄断的管辖权交给反垄断执法机构。根据该法第51条，滥用行*权力实施排除、限制竞争行为的，由其上级机关责令改正。这就使反垄断法面对行*垄断像一只没有牙齿的老虎。我认为，出于下列原因，反对行*垄断的任务不能仅依靠*府的上级机关:第一，行*性限制竞争实际上都是歧视行为，其本质都是保护地方企业或者个别国有企业的利益。这就使*府上级机关在其下级机关与非国有企业或者与来自其他地区的企业之间的争议中，很难保持中立态度。第二，这里的上级机关不是专门的机关，也不是特定的机关，这些机关的工作人员一般没有反垄断意识，不可能对其下级机关的限制竞争行为进行有效的监督和检查。因此，在这个方面，应当借鉴其他国家或者地区反垄断的经验，把监督和检查*府垄断行为的任务交给反垄断行*执法机构。当然，反垄断执法机构能否承担这个任务，取决于它是否是一个统一、独立和有权威的机构。不可否认，反行*垄断在任何国家都是一项艰难的任务，因为这是在限制*府的权力。反对行*垄断在我国尤其是一项艰难任务，因为这不仅需要深化经济体制改革，而且需要*治体制改革。但是，无论如何，行*垄断的普遍存在对反垄断执法是一个严峻的挑战。因为在企业普遍寻求*府保护或者通过*府“寻租”的社会环境下，反垄断法很难得到有效的执行。 我国反垄断执法还有一个瓶颈是它与行业监管的关系。反垄断法禁止滥用市场支配地位，理应关注占市场支配地位或者取得垄断地位的大企业，特别是在电信、邮*、铁路、电力、银行等领域的国有大垄断企业。然而，因为这些国有大企业一般都有一个行业监管机构，反垄断执法机构能否对这些被监管的行业有管辖权就是一个敏感的话题。很多市场经济国家的经验已经表明，监管机构在处理被监管企业与 其他企业或者与消费者的争议中，往往站在被监管企业的立场上，这即是经济学家们提出的“监管者被俘获”的理论。在我国被监管企业大多为国有垄断企业的情况下，行业监管机构运用行*权力维护在位垄断企业利益的现象更是普遍。另一方面，行业监管机构的权力配置一般不是以反垄断和保护竞争为宗旨，这些机构一般没有反垄断意识，不能适应执行反垄断的要求。还有一个问题是，在电信、电力、邮*、铁路、石油等于国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或者监管机构的情况下，如果这些机构各自适用部门法处理限制竞争案件，这不仅导致*出多门，降低反垄断执法效率，而且也难以建立全国统一的市场竞争秩序。 最后一个问题是，颁布反垄断法不过是我国反垄断立法刚刚进行的第一步。反垄断法作为一个规范市场竞争秩序的基本法，需要很多相关的配套法规。例如反垄断法第55条规定，“经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。”但何谓滥用知识产权排除、限制竞争的行为？这就需要法律解释。总之，在反垄断法非常原则的情况下，垄断协议、滥用市场支配地位以及控制经营者集中等诸方面都需要释义性配套法规或者指南。可以想见，国务院即将建立的反垄断委员会和反垄断法执法机构在这些方面任重而道远。(王晓晔)
